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三是政府举债也应纳入民意机关的监督之下。

纵观各行政复议制度比较完善的国家，可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性，如英国的行政裁判所，它不是由国家行政机关或法院司法系统设立的，而是直接根据议会制定的法律组建而成，从成立的开始就具有与行政机关相对独立的特性{10}14-15。第二种情况在受理、审理方面与第一种模式相同，只是最终行政复议决定的做出仍由法定行政复议机关以自己名义作出，只是法定行政复议机关必须采纳行政复议委员会的审理意见。

然而，行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权，将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中，同《行政复议法》的相关规定相违背。要想确保行政复议委员会制度的顺利施行，就必然需要法律的跟进和授权，国务院法制办发布的文件已远远不能满足行政复议委员会运行的需要，国务院法制办主任曹康泰就明确表示，要适时地修改《行政复议法》{12}，只有通过修改《行政复议法》的方式才能真正赋予行政复议委员会制度以合法性。然而行政复议委员会制度改革毕竟在我国仍处于试行阶段，理论基础和体制设计方面的诸多缺陷直接导致其在试行实践中面临着对设置该机构合法性的质疑、对复议申请人自主选择权的限制等诸多困境。对于上下级政府设置的行政复议委员会之间究竟应该是领导关系还是指导关系抑或是相互独立的关系，我国目前并没有明确规定。但是不可否认的是，行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例，也代表着我国行政复议制度前进的方向。

(3)人员组成设定不完善。首先，行政复议委员会必须具体负责受理、审议行政复议案件的复议机构。地方财政收入同口径比较增长了３．２倍。

二是在《宪法》及组织法中，中央与地方各级人民政府的事务并没有明显的区别，除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府事权的翻版，存在着严重的职权同构。如果把行政机关所制定的规范性文件也纳入这里法的范畴，那么，税收法定原则就失去了其应有的控制政府征税权的功能。特别是分税制改革强化了对地方的预算约束，提高了地方维持财政平衡、注重收支管理的主动性和自主性。在宪政国家，财政体制一般要通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机关通过的法律作为依据。

比如，１９９７年１月，证券交易印花税由原来的中央与地方各分享５０％调整为中央分享８０％、地方分享２０％，后又调整为中央分享８８％、地方分享１２％。⑶财政是政府的奶娘，是国家的命脉之所系。

例如，美国是强调分权的联邦制国家，体现在宪法文本和宪法惯例之中的分权宪法规范是其宪政国家制度的法律形式。将体现国家权益、具有宏观调控功能的税种划分为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税。具体而言：１．税收法定原则是指征税主体须依且仅依法律的规定征税，纳税主体依且仅依法律的规定纳税。其改革方案的形成，未经广大人民群众广泛参与、充分讨论并民主决策，把作为改革后制度最终影响者和承受者的广大人民群众排除在决策之外。

在规定税率幅度内具体使用税率的确定权。不仅国 家机关及其成员的生存和发展依赖于一定的物质条件，而且国家权力活动本身也无时无刻不在消耗一定的经济资源。国家面临财政压力，出于维护国家机器正常运转的需要，自然要寻求有效的途径进行化解。全国人大常委会应对国务院的授权立法行为进行监督，并在出现违反宪法、法律和授权决定的情况时撤销国务院的行政法规。

⑺在财政收入的增量分配中，中央财政所得的份额越来越少，加上中央本级收入增长缓慢，中央财政收支缺口越来越大，财政困难日趋严重。也就是说，我国财政税收的纵向划分，既没有统一、稳定的宪法统领，也缺乏基本法和法律的规范。

一、分税制改革的历史背景和现实合理性 我国分税制改革从提出设想到最后出台规范，历经八载。因此，就保障公民权益而言，宪政国家应遵循地方事务优先原则，在整体上政府只解决公民个人力所不及的事情，在政府内部上级政府只解决下级政府不能胜任的事情，中央政府只解决地方政府不能胜任的事情。

其主要表现有：一是各级人民政府向同级人大报送的预算草案笼统模糊，由于信息不对称和专业知识的欠缺，人大代表无法确定预算安排是否合理，预算审批流于形式，变成只批不审。国家与社会的分离，政府与公民的相互独立就不可避免地造成了一种财政风险，那就是公共权力被滥用的风险。⒅ 政府可以是天使，也同样可以成为魔鬼，让天使变成魔鬼的经济原因就是政府对财政权的无节制的 滥用。首先，从理论上讲，分税制就是在中央与地方政府之间分配以税权为核心的财政权力，而财政权力的合理分工乃是宪政体制下权力制约的逻辑前提。但是，中央政府放水养鱼以扩大税基的目的却未能实现，非国有经济税收的增长比不上国有经济税金的减少，新的财政压力日益聚集。⒇我国的分税制改革在财政权力制约制度的建设方面离上述目标尚存在一定的差距。

分权宪法规范既包括确立国家机构之间横向分权的三权分立制度，也包括确立国家机关之间纵向分权的地方制度。⑵改革开放初期，我国主要采取在国有经济体制外发展非国有经济的策略，并取得了初步的成功。

因此，财政权力在不同层级政府之间的配置本身就意味着一定的权力制约，甚至可以说，没有合理的财政权力配置制度就不可能有真正有效的权力制约。这些举措都有力地保证了中央财政收入的稳定增长。

１９９４年的分税制改革根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。（２）在分权的方式上，依法赋予地方政府一定的财权。

税收法定原则中的法显然是指最高立法机关所通过的狭义的法律。在预算草案的编制方面，《预算法》应详细规定预算草案编制的基本原则、细化支出项目，提高预算编制的科学性（ 29）和规范性。恩格斯说：马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为繁芜丛杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。《宪法》只是规定了中央和地方政府的组织形式，确立了中央与地方职权划分的主要原则，并没有对中央与地方分权进行具体而明确的规定。

其次，《中华人民共和国立法法》应明确规定基本税收事项只能由法律规制，在极个别的情况下才可以授权国务院立法，而且必须在授权决定中就授权的内容、目的及范围做出具体规定，禁止空白授权立法。⒀民主财政要求公民对重大财政事项有决定权和监督权。

笔者建议采用宪法修正案的方式，在宪法中明确、科学地界定中央和地方政府事权，并辅之以地方政府组织法、财政法、税收基本法、预算法等，构成中央与地方政府间权限划分法律规范体系。（２）财政分权是地方政府获得政府能力的前提。

以乡镇企业、私营经济、个体经济、外贸经济为主要形式的非国有经济迅速获得大发展，很快扭转了物质匮乏的局面，经济活力也激发起来了。⑾ 总之，在我国目前的中央与地方财政分配关系中，财政分配比例经常被调整，制度很不稳定，对地方尤其是基层财政运营的不利影响很大。

分税制改革是一个国家基础性的制度变迁，不仅关系中央与地方之间的财政配置，更涉及国家与公民之间财产利益的调整和再分配。但是，目前预算法律制度本身不完善，使得对政府权力约束弱化，进而造成人民财政支出决定权的虚化，某种程度上政府成了财政支出的决定者。其具体表现为：一是《宪法》的规定过于原则化。而将有关财政活动的普遍规则制定为法律，是代表机关行使权力做出财政决策的主要途径，也是其规范政府财政权行使的主要方式。

笔者对这一问题的回答是：实行财政分权为必然选择。依据民主和法治原则，人民代议机关享有税收立法的专属权。

中央承担的公共事务主要有：国防、外交等主权性事务。有税必有法，未经立法不得征税被认为是税收法定原则的应有之义。

如果能给纳税人带来价值的行为处在允许财政当局征税的范围之外，利维坦的嗜好就受到了限制。在这一过程中，中央财政收入占全国财政收入的比重却不断下降，从１９８４年的４０．５％下降为１９９３年的２２％。